Gao Feng stod på talerstolen på Arctic Circle Assembly, en tilbagevendende international Arktis-konference i Reykjavik i oktober 2022. Den mangeårige kinesiske diplomat, som i disse år er Kinas særlige repræsentant i Arktis, er stilfærdig og anonym af udseende. Til gengæld var hans tale klar og slående.
Gao Feng kritiserede åbent de syv vestlige nationer i Arktis – USA, Canada og de fem nordiske lande – fordi de efter den russiske invasion i Ukraine har valgt at sætte alt samarbejde med Rusland i Arktisk Råd på pause.
“Geopolitisk kappestrid og konfrontation bør ikke hindre eller afbryde international samarbejde i Arktis. Arktis har ikke — vi har ikke — råd til de langvarige omkostninger ved en afbrydelse eller lammelse,” sagde Gao Feng og forklarede, at Kina vil fortsætte sit samarbejde med Rusland i Arktis uanset, hvordan de syv vestlige arktiske stater griber sagen an.
Gao Feng, Kinas arktiske ambassadør, Reykjavik 2022
Gao Feng var således blandt de første til at markere, hvordan Ruslands krig i Ukraine muligvis indvarsler en ny verdensorden, også længst mod nord.
De arktiske otte
Arktisk Råd, der længe har udgjort kernen i samarbejdet mellem stater i Arktis, hører til de internationale organisationer, der er hårdest ramt af Ruslands forandrede rolle i verdenssamfundet.
Arktisk Råd blev skabt som opfølgning på en serie miljøsamarbejder, der igen var opstået, efter at Mikhail Gorbatjov i 1987 formulerede en vision om Arktis som en fredens og samarbejdets region. Canada og Finland gik forrest, og i dag hører Arktisk Råd til hjørnestenene i den skrøbelige politiske samarbejdsstruktur, der er bygget op i Arktis.
Arktisk Råd har basalt set primært en normsættende, rådgivende funktion, selvom det også er blevet til tre juridisk bindende aftaler undervejs. Rådet medvirker til at sikre en bæredygtig og vidensbaseret udvikling af de arktiske samfund samt miljøbeskyttelse og forvaltning af regionens naturressourcer. Samtidig er rådet et vigtigt redskab til forsvar for de arktiske staters forrang i normsætningen, styringen og reguleringen i Arktis.
De otte medlemsstater har alle territorium i Arktis og har derfor folkeretlig adkomst til at foretage en hvis regulering og styring — også i deres egne vidtstrakte havområder i Arktis.
Ruslands udenrigsminister Sergey Lavrov overtager formandsstaven i Arktisk Råd maj 2021 fra sin islandske kollega Gudlaugur Thor Thordarson – det var dengang…
Arktisk Råd synliggør på den måde ’de arktiske ottes’ forrang, men de arktiske nationer er ikke alene i Arktis. Klimaforandringerne betyder, at der er voksende adgang til naturressourcerne i Arktis — olie, gas, mineraler og fisk — og til fremtidens fragtruter og kommunikationslinjer mellem Asien, Europa og USA. Mange ikke-arktiske nationer har derfor længe søgt at øge deres indflydelse i regionen, og lykkes det ikke at genetablere samarbejdet med Rusland i Arktisk Råd, vil det nuværende arktiske mønster, der har tjent de otte medlemmer af Arktisk Råd rigtigt godt, blive yderligere udfordret.
Fire millioner mennesker bor i Arktis – men Arktis er for tiden splittet i to uforenelige halvdele, hvor Rusland alene udgør den ene halvdel
Arktis Råd i krise
Rådets krise indfandt sig straks efter invasionen af Ukraine. De syv vestlige rådsmedlemmer meddelte, at de stillede al aktivitet i Arktisk Råd på pause i lyset af det russiske brud på folkeretten. I juni genoptog de en række projekter i rådets regi, men kun projekter, der udføres uden russisk medvirken.
Alt samarbejde med Rusland i Arktisk Råd på politisk niveau såvel som i rådets mange forskningsnetværk og arbejdsgrupper er i skrivende stund stadig på is, og der er ikke etableret kriterier for, hvornår en optøning kan komme på tale.
De vestlige diplomater fastholder, at Arktisk Råd stadig lever og blot venter på at invitere Rusland tilbage, og dele af den russiske administration synes at dele ønsket om at genfinde normalen. Arktisk Råds fundats, den såkaldte Ottawa Deklaration fra 1996, indeholder dog ingen mulighed for en pause-sætning, og Rusland, der i 2021 overtog rådets roterende formandskab, har højlydt opfordret til genoptagelse af samarbejdet.
Arktis som samarbejdsmulighed
Det er derfor absolut muligt, at Arktis kan blive det første sted, hvor et samarbejde med et ’nyt Rusland’ kan begynde, når krigen i Ukraine afsluttes.
Men det er ikke sikkert, at det vil gå den vej. Bag de indlysende fælles interesser i Arktis, ligger stadig de større og tungere uenigheder — først og fremmest om Ukraine og folkerettens ukrænkelighed.
Samarbejdsmønstret i Arktis er også på andre måder forandret. Sverige og Finlands indtræden i NATO vil betyde, at alle medlemmer af Arktisk Råd på nær Rusland fremover er NATO-medlemmer, der sandsynligvis også efter krigens afslutning vil tilstræbe en mere robust militær indkapsling af Rusland i Arktis.
En diger rapport om det arktiske samarbejdes krise fra den finske regering konkluderede i oktober 2022, at der ingen vej findes tilbage til normalen: Det er selve det arktiske samarbejdes fremtid, der er til debat.
Skrækscenariet
De færreste ønsker dog et Arktisk Råd uden Rusland. Et simpelt blik på verdenskortet røber, at Ruslands arktiske og fjernøstlige provinser udgør halvdelen af den arktiske region.
Spørgsmålet er derfor snarere, om Arktisk Råd kan holdes funktionsdueligt uden Rusland, mens vi venter på et nyt og mere tåleligt regime i Moskva.
Kan det arktiske samarbejde overhovedet finde en ny tilstand, der minder om den gamle, når tilliden til Rusland er så ringe? Eller er Arktisk Råd og dermed hele det internationale mønster af samarbejde i Arktis, som er opbygget gennem de seneste tre årtier, ved at blive afløst – og i givet fald af hvad? Vil Rusland, Kina, Indien og andre lande søge sammen og etablere en ny orden i Arktis, sådan som det forudses andre steder på kloden?
Udfaldet af krisen for det arktiske samarbejde vil også få væsentlig betydning for det danske kongerige, især naturligvis hvis samarbejdet med Rusland ikke genetableres. Halvdelen af Arktis er som nævnt russisk.
Nye militære spændinger i Arktis vil påvirke både Grønland og Færøerne og kræve væsentlige omprioriteringer i det danske forsvar. Interessekonflikten om havbunden i Det Arktiske Ocean mellem Danmark, Canada og Rusland vil få ny karakter, og miljø- og klimaindsatser i regionen vil miste sin kraft.
Det mest omtalte skrækscenarie i Vesten er, at Rusland og Kina med Indien og en række andre asiatiske nationer som medvirkende nu vil finde så stærke fælles interesser Arktis, at de forsøger at etablere en ny orden udenom Arktisk Råd.
Går udviklingen den vej, vil det medføre en ny risiko for sikkerhedspolitisk spænding i Arktis, øget stormagtsrivalisering, oprustning og en neddrosling af de pan-arktiske indsatser til gavn for bæredygtighed, de arktiske folk og klimaet.
Antallet af vestlige såvel som russiske militærøvelser, flådemanøvrer, missiltest med videre i Arktis steg allerede før Ukraine, og intensiteten er skruet mærkbart i vejret efter invasionen. En væsentlig del af præsident Putins atomare afskrækkelsesapparat — flådeskibe, fly og ubåde — er baseret på flådebaser på Kolahalvøen, og USA og resten af NATO har øget deres patruljering i Arktis og Nordatlanten både i luften og til vands.
En samlende og eftertragtet institution
Vi kommer med andre ord til at mærke det, hvis Arktisk Råds rolle også på længere sigt undermineres, uanset at dets betydning for fred, klima og folk i Arktis ikke hidtil har fået megen reklame.
Arktisk Råd er således to gange blevet indstillet til Nobels Fredspris for sin evne til at skabe konsensus og engagere både Rusland, de syv vestlige medlemslande og de arktiske folkeslag i fredeligt samarbejde.
Rådet udviklede sig fra årtusindskiftet til en stærkere institution. En række nationer, herunder Kina, Japan, Indien, Korea og Singapore, fik blik for den arktiske regions boomende betydning og fik tildelt pladser som observatører på linje med lande som England, Frankrig, Tyskland, Spanien og Polen.
Alle måtte de acceptere, at de som observatører ikke ville få stemmeret i Arktisk Råd, men det var som om, at enhver form for indflydelse i Arktis blev så eftertragtet, at de skarpe betingelser ingen hindring udgjorde.
Ved Ruslands invasion af Ukraine sidste år var Arktisk Råd efter bare 26 års eksistens blevet det uomgængelige samlingspunkt og forhandlingsforum for de otte arktiske regeringer, observatørerne og også for de oprindelige folkeslag i Arktis. De arktiske folk fik fra Rådets fødsel i 1996 status som “permanent participants”, og i realiteten træffes der ikke beslutninger uden dem. Også på det punkt er Arktisk Råd bemærkelsesværdigt.
Kinas øgede rolle
Den kinesiske udsending Gao Fengs bemærkninger i Reykjavik sidste år illustrerede, hvordan den arktiske region nu afspejler både den globale usikkerhed om Ruslands fremtidige plads i verdenssamfundet og den igangværende stormagtsrivalisering eller multipolaritet.
Kina har længe fulgt en aktivistisk kurs i Arktis. Beijing har vedholdende arbejdet på at sikre sig en mere markant position i regionen, og Xi Jinpings styre har involveret sig i både råstoffer og infrastruktur i det russiske Arktis, mens russiske ledere i Putins cirkel tydeligt har annonceret et nyt arktisk fokus mod øst.
Arktisk Råds logo afspejler det stærke fokus på klima, natur og bæredygtighed – men det blev opfundet i en anden tid, hvor stormagtsrivaliseringen ikke fik lov at bremse samarbejdet
Putins minister for Udvikling af Arktis og Ruslands fjernøstlige provinser, Aleksej Tjekunkov, beskrev eksempelvis i august sidste år på det russiske mediehus RBC’s hjemmeside en verden, hvor Rusland ikke længere samarbejder med Vesten i Arktis.
Tjekunkov anbefalede en udskiftning af Ruslands vestlige partnere i Arktis med kinesiske, indiske og andre asiatiske partnere og et altfavnende paradigmeskifte mod øst, baseret på den kinesiske krigsfilosof Sun Tzu’s tænkning (som vi beskrev i sidste udgave af Udenrigs).
Tjekunkov anbefalede tålmodighed, lange tidshorisonter, en fast kurs og fokus på egne styrker. Han pegede på Ruslands omfattende arktiske reserver af olie, gas, guld, zink, sjældne jordartsmetaller, diamanter, fisk og andre råstoffer. Han vil forfølge de asiatiske tigerøkonomiers model “over generationer” – og det er på høje tid, mener han:
“Ti af Ruslands 15 største handelspartnere har indført sanktioner, der rammer 40 procent af vores handel. Halvdelen af vores guld og valutareserver – 300 milliarder dollars – er fastfrosne. Russiske banker er blevet afkoblet det internationale betalingssystem. Russisk industri er afskåret fra den teknologi, der skal bruges til at producere tusinder af ton varer fra papir til satellitter. Himlen er lukket for vores flyvemaskiner, grænserne er lukket for fragt og for russerne selv,” lød det på RBC.
Kina er i forvejen den største udenlandske investor i de store projekter til udvikling og eksport af flydende naturgas i det russiske Arktis, særligt det såkaldte Arctic LNG1 og Arctic LNG2 på Jamal-halvøen op mod Det Arktiske Ocean. Det er de største industrielle projekter i den arktiske historie.
Kina har ligesom Indien systematisk øget sine opkøb af russisk olie og gas i takt med, at Europa har skruet ned for samme i 2022. Kina er dertil engageret i udviklingen af den maritime infrastruktur langs Nordøstpassagen, der løber nord om Rusland. Den opfattes i Beijing som et strategisk alternativ til de sårbare fragtruter i Sydøstasien.
Rusland og Kina har også gennemført fælles militære øvelser i Beringstrædet og andre steder.
Stridigheder mellem Kina og Rusland
Flere dybere modsætninger mellem Kina og Rusland kan dog forhindre, at det udvikler sig til et egentligt transformerende samarbejde i Arktis.
To danske forskere, lektor og ph.d. Camilla Sørensen og lektor og ph.d. Jørgen Staun fra Forsvarsakademiet, skriver i en endnu ikke udgivet artikel, at de to nationer har “uforenelige strategiske kulturer”.
De to forskere når frem til, at Rusland og Kina sandsynligvis i nogen tid vil fortsætte med at udbygge deres samarbejde i Arktis. Men de skriver også, at de to stater begge har så markante behov for at demonstrere deres status som stormagter, at disse stormagtsmanifestationer i stigende grad vil kollidere og underminere eventuelle tilløb til et mere strategiske samarbejde.
USA’s ageren vil også spille ind. Men åbne forsøg på at drive kiler ind mellem Rusland og Kina vil formentlig mere styrke end skade samarbejdet mellem de to nationer, skriver forskerne.
Ikke en fælles kurs
Kina og Rusland har forskellige syn på Arktis. Rusland mener som de syv vestlige nationer i Arktis at have særlige, geografisk og historisk betingede og delvist folkeretligt befæstede rettigheder i Arktis.
Kina har derimod i de seneste otte-ti år argumenteret for sin ret til at deltage i den fremtidige regulering, forskningen og de fredsbevarende indsatser i Arktis.
Kina anser sig selv for at være en nær-arktisk stat, svært påvirket af klimaforandringerne i Arktis og som medlem af FN’s Sikkerhedsråd medansvarlig for freden i Arktis. Også Kinas medlemskab af IMO og andre internationale organisationer med mandat i Arktis fremhæves som argument for Kinas og andre ikke-arktiske staters retmæssige plads ved forhandlingsbordene.
På den teknologiske og forskningsmæssige front opfatter Kina Arktis som en af klodens “nye strategiske fronter” på linje med rummet og havbunden. Opfattelsen er ikke populær i Moskva og vil næppe fremme et dybere russisk-kinesisk partnerskab i Arktis.
På lang sigt vil Kina og Rusland altså næppe optræde som egentlige tætte strategiske partnere i Arktis, men det løser ikke Arktisk Råds aktuelle dilemma og krisen i det arktiske samarbejde.
Når disse linjer læses er rådets udfordringer næppe forsvundet, Vestens samarbejde med Rusland i Arktis er formentlig stadig på pause på ubestemt tid, og ingen øjner vejen tilbage til det gamle.
Teksten her blev først trykt i tidskriftet Udenrigs fra Udenrigspolitisk Selskab i maj 2023.
